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第20部分（第1页）

50年代后期至60年代前期，政府对城镇的劳动保险及福利政策进行了一些调整，例如：统一了企业和机关的退休制度和退职规定；改进了医疗保险制度；确定了职业病患者的保险待遇；改进了城镇集体企业的劳动保险政策等等。

五六十年代，在城镇还为职工举办了各种集体福利事业，如职工食堂、托儿所、浴室、理发室等等；对职工实行了多种补贴，如上下班交通补贴、住房补贴、水电补贴、取暖补贴等等；建立了职工文化福利事业，如修建了工人文化宫、俱乐部、图书馆等等；投资建设职工住房，改善职工的居住条件。

3。　就业政策

这一时期，党和政府十分重视就业问题。尤其是当时流行的理论观点认为，失业现象是资本主义制度下的产物，在社会主义社会不存在失业问题，这就使得党和政府更加注重消除失业现象，想方设法地保证城市居民的就业。

在城镇就业的具体措施上，主要是采取了劳动力的统一招收和调配制度。从50年代中期以后，取消了企业和事业单位在招工、用工方面的权限，将调配劳动力的权限集中于劳动部门。这就在宏观方面完成了在全国范围内劳动力的统一配置，同时，在微观层面上则形成了企业用工中的固定工制度。其最大特点是企业在用工方面“能进不能出”，不能以任何经济性原因裁减其多余的职工。在城镇职工中以固定工为主，而且人数占绝对比重，1957年其比重为，1960年为，1965年为，1970年为，1975年为，1978年为。另外值得提及的是，在五六十年代，还曾断断续续地尝试过招收“亦工亦农”的临时工和合同工，以弥补固定工制度的缺陷。

当时，城镇在就业问题上处于两难的境地。一方面，城镇每年新增劳动力的数量较大，而中国城市化、工业化的水平均较低，因而即便是在城镇也不可能实现充分就业；另一方面，当时人们所奉行的理念认为社会主义社会不存在失业现象，因而不允许失业。为了解决这个两难问题，当时采取了一种不得已而为之的办法：将城镇的多余劳动力向农村分流，向农村转嫁城镇的就业危机。为此，先后有两次大的举动，均发生在六七十年代。60年代初，随着国民经济的大幅度滑坡，中国进行了自1949年以来的第一次大规模的城镇人口分流。通过各种强有力的举措，60年代初期将2　000多万城镇职工下放到了农村，从而在一定程度上减缓了城镇的就业压力。六七十年代，通过各种组织、动员、宣传活动，中国开始了酝酿已久并且早已小规模存在的又一次城镇人口向农村大规模分流的举动——城镇知识青年的“上山下乡”。1962～1979年，有1　万知识青年通过“插队”、“到集体场队”、“到国营农场”的形式，实施了“上山下乡”的举动。

除上述政策外，这一时期中国在社会政策的其他许多方面，如计划生育设想、学生健康、农村合作医疗、公共医疗、救灾等问题上，均进行过一些有益的尝试，积累了一定的经验和教训。书　包　网　txt小说上传分享

从平均到公正：中国社会政策的演进（6）

建国30年来中国在社会政策方面的努力，开启了真正保护民生、关注民生的先河，因而具有重大的现实意义和深远的历史意义：其一，在劳动者群体基本权利的保护方面，在劳动者群体平等社会地位的维护方面，这一时期的社会政策满足了当时人们最为迫切的需求，起了不可替代的作用。其二，在中国民众基本生计、就业以及受教育机会的保证方面，应当说这一时期的社会政策是卓有成效的。1987年，根据对130个国家和地区的统计，中国的人均国民生产总值居世界后列，但中国的人文指数却步入了“人文发展水平高的国家和地区”。其三，在积极推动当时的现代化建设方面，社会政策最大限度地起了其应有的作用。

建国30年社会政策的主要特征及不足

中国当时特殊的时代背景以及当时人们对于公正的特定理解，使得建国30年社会政策呈现出以下明显特征和不足：

（一）具有浓厚的平均主义成分

在改革开放以前的30年，人们对于公正的理解不是完整地以个体人的自由、平等以及社会成员之间的合作为基本出发点，而是基于十分朴素的平等观，片面地、几乎完全是以社会整体为基本出发点，而且，这里的社会整体又被具体化为过去被压迫、被剥削的劳动阶级。当时，在涉及平等的保护问题上，侧重于“社会平等”亦即劳动阶级之间的平等，而不是个体人之间的平等（因为每个劳动者都是从属于特定的劳动阶级的）；在涉及到集体或整体同个人的关系问题上，毫无疑问地是以集体或整体为第一位，强调个人对于集体或整体的服从甚至是无条件的绝对服从。而对“个体人”的忽视，必然会走向平均主义，即注重人与人之间的相似性和一致性，着力于社会成员之间收入状况、生活状况、发展状况的“平均主义”取向的努力。另外，当时的经济水准十分低下，各种生活资源、发展资源十分匮乏，因而从国家的角度来讲，也只能是以平均主义的方式来分配各种主要的资源，以便使整个社会能够在低水平条件下保持一种“均衡”的状态。最后，中国社会当时实行的是计划经济体制，而且又刚刚结束供给制，因此，国家很容易，同时也习惯于实施“整齐划一”的平均主义的资源分配方式。

这种平均主义的取向和做法在建国30的社会政策中得到了比较充分的体现，突出表现在收入政策和就业政策两个方面。其一，在收入政策方面。尽管当时也主张按劳分配，但实际在很大程度上是实施促成收入不断平均化的工资政策。从表2中可以看到，1952年国民经济各部门中工资收入最高的是城市公用事业部门，最低的是农、林、水利、气象部门，两者只相差倍；1975年，工资收入最高的是建筑业和资源勘探部门，最低的仍是农、林、水利、气象部门，两者差距降至倍。即便收入的平均化倾向已经十分严重，但国家决策者仍然觉得收入差距偏大，仍需要进行必要的矫正。比如，1957年毛泽东在《论十大关系》一文中就指出：“关于工资，最近决定增加一些，主要加在下面，加在工人方面，以便缩小社会行为两方面的距离。”其二，就业政策。当时的就业政策在很大程度上保证了城市居民中适龄劳动力在工作及收入上的“人均一份”。但是，从现实的角度来看，城市每年新增的劳动力数量很大，而就业岗位数量却相对较少。为了解决这些难题，当时主要采取了两种办法。一种是“实行合理的低工资，尽量使大家都有饭吃，这也就是我们常说的‘三个人的饭，五个人吃’的意思”。这种办法实际上是将显形失业转化成隐形失业。另一种办法是采取反城市化的举措，将城市大量新增的劳动力迁往农村，也就是组织知识青年“上山下乡”。尽管知识青年的“上山下乡”是一种反城市化的举动，是同现代化趋势相左的，但在当时却是一举两得的事情，既解决了城市大量失业劳动力的问题，又在某种形式上缩小了“三大差别”，实现了平均主义式的理想。　电子书　分享网站

从平均到公正：中国社会政策的演进（7）

由于包含了过多的平均主义成分，使得当时的社会政策具有明显的负面效应。从一定意义上讲，始料不及的是，本意是要消除旧有的社会不公现象，却造成了一种新的社会不公现象。当时的社会政策尽管试图消灭剥削，但在实际运作中却是在鼓励另一种类型的剥削，即能力相对较弱者对于能力相对较强者、贡献较小者对贡献较大者的剥削。显然，这是从另一个方面严重地违背了现代公正的基本规则。另外值得人们注意的是，当时的社会政策由于过于强调生活状态的相似性和一致性，因而难免压抑了社会成员个性化的发展，限制了社会成员发展的潜能，从而进一步严重抑制了社会发展的活力，严重降低了经济发展的效率。“第一，这种制度最初的基金只是来源于税收与企业的收入，工人们并不关心社会保障的成本，从而造成了经济和政治的双重变形。第二，压在企业身上的津贴给付的财政负担和行政负担阻碍了企业的运营效率和在现代经济中的竞争力的提高”。当时中国的社会经济发展之所以缺乏效率、缺乏可持续性，一个重要的症结便在于此。

（二）对民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障

相对而言，这一时期中国的社会政策对民众基本权利的重视程度明显超过对民众基本生活质量需求保障的重视程度，两者形成了较为明显的对比。在涉及到民众基本权利的社会政策方面的政策力度较大，内容比较丰富，舆论宣传的声势也很大，况且还有相应的专门机构如工会、共青团、妇女联合会、农民协会等组织予以组织实施。正因为如此，这一时期中国有关民众基本权利方面的社会政策能够取得比较明显的成就。而这一时期中国有关民众基本生活质量需求方面的社会政策就总体而言则显得力度不够，涉及面不宽，声势不大。表现在：其一，涉及人民生活方面的资金投入比重过小。例如，在全民所有制单位，职工的劳保福利费用总额相当于工资总额的比重呈历年下降的趋势，1953年为，1955年为，1960年为，1965年为，1970年为，1975年为。其二，实行消极的收入政策。这一时期实行的是低工资政策，职工工资增长幅度极为缓慢，几乎处在一种停滞的状态。如果按可比价格计算，全部职工平均工资指数以1952年为100，到1977年该指数仅仅上升至。其三，相关社会政策的内容十分简单。这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策一般只限于社会救助、劳动保险、工资、户籍制度、生存性物品供应等等，而像优生保健法、公益事业法、资源和环境保护法、职业训练法、国民住宅条例、义务教育法等法规均付之阙如。如果从社会政策的类型着眼，这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策只是属于“生存型的社会政策”，远远不是“发展型的社会政策”。

之所以会出现对民众基本权利的重视甚于对民众基本需求的保障这种现象，究其原因主要在于：其一，劳动大众基本权利高于一切的普遍观念。当时的人们普遍认为，正是为了获得民族独立、为了消灭阶级剥削和阶级压迫、为了劳动大众的解放，新中国才得以建立。新中国最为重要的使命应当是劳动大众当家作主，保护民众的基本权利。也正因为如此，建国30年人们基于特有的对社会公正的理解，其具体体现就是从消灭人剥削人、人压迫人的高度来制定社会政策。与之相适应，有关维护民众基本权利方面的社会政策也就呈现出一种相对强势的状态。其二，不重视民众的基本生活质量。当时是短缺经济时代，国家缺乏必要的财力来重视民众的基本生活质量需求问题。然而需要注意的是，当时至少还有两个因素直接妨碍着对民众基本生活质量需求的重视。一是对于世俗化进程的排斥。在建国后的30年间，整个社会所倡导并予以努力实施的是个人对社会、对集体的无条件“奉献”，倡导的是精神需求重于物质需求。在这样的背景之下，国家不可能看重同民众基本生活质量需求相关的社会政策。二是对“长远利益”和“眼前利益”关系的解释。当时是把美好的生活当作十分久远的目标亦即人民的“长远利益”来看待，而把社会成员现实的、切身的生活当作“眼前利益”来看待。至于“长远利益”和“眼前利益”的关系问题，社会所提倡的是“长远利益”高于“眼前利益”，为了“长远利益”必要时甚至可以牺牲“眼前利益”。“当目前国家需要集中主要力量建设重工业、奠定社会主义基础的时候，我们全国人民都必须把注意的重点放在长远利益上面。我们不能够只看到眼前的利益而忽视了长远的利益。为着我们子子孙孙的幸福，我们不能不暂时把许多困难担当起来”。既然不看重人民的“眼前利益”，那么也就自然不看重当时的民众基本生活质量的需求了，也就不可能制定与实施相关的社会政策。。　最好的txt下载网

从平均到公正：中国社会政策的演进（8）

（三）社会政策的非全民性

社会政策是面向全体社会成员的，理应具有普惠性亦即全民性。但是，为了解决工业化和资源极为匮乏之间的矛盾，当时中国实施的是一种有所差别的社会政策。社会被人为地分为不同的板块，同一板块内实行相同的社会政策，不同板块之间的社会政策有着明显区别。

社会政策的这种非全民性，在城市和农村两个不同的板块中得到了充分的体现，使得这一时期中国的社会政策具有明显的二元性特征。总的来说，社会政策惠及农村板块的内容无法同城市相比，农村与城市在社会政策方面形成了巨大的落差。体现在：其一，严格的城乡身份区分政策。国家通过严格的户籍制度将城市和农村分为两个相互隔绝的生活板块。1958年1月，国家公布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》规定“城市、水上和设有派出所的镇，应当每户发给一本户口簿。农村以合作社为单位发给户口簿……公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这些规定阻止了农村居民向城市的流动，从而将中国社会的全部成员分别归为城市居民和农村居民这样两大身份系列。其二，城市居民所享受的各种保障和福利政策要远远优于农村居民。城市居民凭借国家发给的粮证、煤证、油票、肉票等等可以买到由国家统一提供的低价生活资料。城市职工以及其他许多城市居民可以享受或部分享受公费医疗，许多城市居民还可以享受诸如低价租借住房、子女入学入托，甚至包括就业等种种保障福利。

非全民性的社会政策所产生的负面社会效应是巨大的。1949年以前，中国社会的城乡二元经济结构已经存在，城乡之间的发展就已存在着严重的不平衡现象。建国30年非全民性社会政策的实行，加大了城乡差距，固化了城乡二元经济结构，使城乡之间的不平衡发展程度达到了空前的状态。

（四）社会政策的不规范性

应当承认，在五六十年代，中国共产党毕竟刚刚开始执政，从其基本意识和基本方式来看，尚未从一个“革命党”完整地转换为一个“执政党”，尚未从“斗争意识”中完整地转换为“建设意识”，其执政的经验明显不足，尤其是现代化建设的经验和知识准备严重匮乏。正因为如此，这一时期的社会政策呈现出明显的不规范色彩。这主要表现在：其一，缺乏多方的参与。在社会政策的形成过程中，理应让多方人员尤其是利益相关的人员参与，使之能够比较充分地表意以维护自己的权益。但是，在建国30年社会政策的制定过程中，大多是由党和政府来直接决定的，民众的参与及表意的渠道十分有限。这在某种程度上使不少社会政策缺少了起码的合法性（正当性）。其二，缺乏基础意义上的科学性。比如，“大跃进”期间有关农村公共食堂的政

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