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第51部分（第5页）

年　２　月　６　日，北京颁布府、厅、州、县的议事会章程。

建立议事会的过程首先是举行选区（１９０９　年诏书规定的城和乡）的选民

普查，并向民众宣传地方自治。这些工作委托给县名流组成的新的自治事务

所和自治研究所。像公民权本身一样，两所管理人员限由有财产的或受过教

育的名流担任。考虑到这是崭新的事业，议事会的选举和召开如此之快是非

常惊人的。例如，在比较先进的东部省份，地方议事会在　１９１１　年秋开会。无

论对选举和议事会实质的理解多么模糊，很显然有一股参与地方政治的强大

动力。除上述行政单位建立议事会以外，县议会的选举也在　１９１３　年初举行，

这就是说，县选举与县城选举是不同的。是由　２０　人组成的每一议会，选举出

参议会，由县知事任议长。此举看来为名流参与正式的地方政府工作奠定了

新的基础，它标志着与过去体制的根本决裂。①

不管地方士绅和商人多么热心自治，最初阶段的进展速度看来很可能取

决于官方的态度。江苏虽然以有积极参与和高度商业化的名流而闻名，但在

进程中由于南京两江总督迟疑不决，而明显地受到阻碍。

清廷“地方自治”纲领的理论基础，仍然是保护官方特权。正如立宪筹

备局指出，名流管理的地方性活动的范围，从未很清楚地与官方统治范围划

分开来。所以官方的软弱必然导致名流的越权，反之则处于无休止的争议之

中。明确划分“地方人士管理地方事务”的范围，有可能使地方名流的积极

参与和官方的压制都不至过分。地方自治必须限于“官方政府”不能执行的

职能，即官方系统无力提供的公共服务方面。这纯粹是为官僚制国家——它

把地方权力委托出去——认为合法的一种辅助职能。②教育、公共卫生、道路

维修、公共救济，加上像电气化和供水系统之类的“改善”，均属“士绅”

传统关切的范围。如今这些职能由明确的授权划定了范围，并由选举出来的

地方社区代表来管理；在朝廷看来，对于国家官僚体制的权力是一种安全和

有用的附属物。很明显，这种办法保证公共服务职能得以执行而不冒官僚政

治受到太大的政治挑战的危险。

实际上，地方议会和议事会的事务范围与传统的名流事务范围相比，并

②芬彻：《中国的民主》，第　104　页。宪法起草局有关地方自治的工作纪要，刊载《大清光绪新法令？宪

政》，第　2　卷，第　44—62　页。又见孔斐力：《民国统治下的地方自治》，（见注　8）。比较《剑桥中国

史》，第　11　卷，第　7　章，市吉宙三著。新志》，1933　年版，第　3　卷，第　8　—　9　页，第　4　卷，第　37　页以下。

另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913　年》?

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