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第68部分（第1页）

导者说了算，用约定俗成的说法，可以叫做“集中”的方法。

在我们的实践中，这两种授权长期都是被混淆了的。在计划经济体制下，不管那种授权，我们都采用任命或变相任命的方式，结果发生了*所说的“权力过分集中”的现象。改革开放以后，围绕克服这种弊端，我们进行了大量探索。遗憾的是，在相当一段时间的探索中，我们都没有弄清楚这两种授权的性质，而且往往把应该充分发展*手段来解决的第一种授权放在一边，在更多地应当用集中的手段来解决的第二种授权上寻找“*”。这方面的例子甚多，如正职依然实行任命、副职却实行“*推荐”；部门负责人不采用任命方式，而采用*推举方式产生；耗费大量人力物力组成专家团、组织群众测评，选拔出来的却只是个部门副手；等等。这类做法，不但很难使人们对“*”产生好感，反而导致授权关系紊乱，相当程度地造成了“*不够，集中也不够”的现象。出现这种现象，说到底是因为，在考虑是否采用*手段时，不是根据*政治的基本原则和要求来确定，而是根据改革风险的大小来取舍：由更多的人来参与副职或部门负责人的选择，再失控也乱不到哪里去。但是如果让更多的人来选正职，在许多人看来，那就意味着放弃“党管干部”的原则。实践已经表明，在本不该推行*的环节上推行“*”，不会收到什么效果，只是徒增人们对*的不信任而已。

*是防止权力滥用的最根本方式

对*认识不清而导致在实践中混用“*”和“集中”两种手段，毕竟只属于方法问题。更重要的恐怕还是，当既可以采用“*”方法、也可以采用“集中”方法的时候，我们经常会舍弃*方法，习惯性地靠集中手段来解决问题。这就是思维定势的问题了。这一点，最突出不过地表现在上下级权力配置上。

对权力的认识，我们经历了一个过程。掌权之初，我们偏向于用阶级分析的方法来解读一切问题，总认为世界上不存在抽象的权力，任何权力都带有阶级性。实际上，等到给权力定性之后再进行分析，思维也就同时受到了限制：在共产党执政的情况下，只要保证权力掌握在无产阶级先锋队手中，就不会出任何问题。这种思维的缺陷在于，它没有看到，由于公共权力总是大于个*利，对人的能力起放大作用，因而往往对人有强大的吸引力。不管掌握在哪个阶级和政党的手中，权力对人都有很强的腐蚀性。因此，权力是需要受到制约的，不受约束的权力必然导致*。苏共失败的教训说明，即使*主义政党，在这一点上也不能例外。改革开放以后，随着反*斗争的不断深入，我们党对这个问题的认识逐渐深刻，现在已经走上了以约束权力来遏制*的治本之路。这是一个非常大的思想上和实践上的飞跃。

但是，究竟怎样约束权力？这仍然是一个需要进一步探讨的问题。从理论上说，权力的约束与授权问题密切地联系着。众所周知，谁是授权者，执行者就向谁负责。之所以如此，是因为授权者可以决定权力应当怎样使用，乃至可以决定把权力收回。如上所述，授权可以分成两种。同理，对权力的约束也应该有两种走向：在多数向少数授权的情况下，权力应当直接受制于多数人，即用*的方式约束权力；在少数向较多的人授权的情况下，权力直接受制于领导者，即用集中的方式约束权力。书包　网　。　想看书来

学会用民主的方式解决问题（4）

遗憾的是，我们对用集中的方式约束和管理权力往往得心应手，却不习惯尝试和使用*的方式。例如，在由计划经济转向市场经济后，客观上要求各地根据自身的实际来谋划发展大局，这就相应地使地方的权力有所扩大。权力的扩大伴生了一系列新的问题，如*现象，地方保护主义，“上有政策、下有对策”等等，不听中央部署、另搞一套的现象时有发生。在这种情况下，对地方的权力加以约束，显然是必要的。但是，在选择约束方式时，我们看到，经常地、大量地被使用的，仍然是向上收权的方式。许多原来属于地方党委和政府的权力，现在被裁割成自上而下一通到底的条条。不仅如此，为了防止地方和基层党委、政府浪费和滥用资金，干脆把各种拨款也细分成不同的“专项资金”。于是，*批评过的权力过分集中现象带来的弊端又开始出现了。

这里不是说不能实行条条管理、垂直管理，也不是说不能设“专项资金”。而是说，大面积地采用这种方法约束下面的权力，可能会带来更大的问题。突出体现在：

第一，权力依然缺少管束。收了下面的权力，上面的权力便膨胀起来。下面滥用权力可以用上收的方法来解决，那么，上面的权力大了，又由谁来约束和管制？这样的思路，最后只能落到一点上，那就是寄希望于人的品质，而这种品质又是和官职联系在一起的：级别高一点，正确就多一分；级别越高，就越正确。显而易见，这很难从根本上解决问题。事实上，许多地方、基层的党委和政府都反映，统到上级部门的过大的自由裁量权，已经使得“跑部钱进”的现象愈演愈烈。

第二，地方、基层党委和政府的统筹能力大大降低。对不同领域、不同产业、不同部门进行协调、统筹，使各方面和谐、可持续地发展，是科学发展观的要求。从中观层面讲，地方、基层党委和政府在这种统筹和协调中起着关键的作用。但是，垂直化、条条化的权力运作方式，不仅有过细地干预地方施政之嫌，而且也割断了本来有机的各个方面工作之间的联系，加重了不协调、不平衡、不配套的现象，而地方、基层党委和政府往往对此束手无策。

我以为，要走出这种“一放就乱、一统就死”的不良循环，应当更多地探索用*的方式解决权力约束的问题。即通过扩大*，让更多的人参与到权力机关的形成、权力的运用和权力的监督中来的办法，而不是简单采用权力上收、垂直化的办法，来遏制和防止滥用权力的现象。一些地方和基层的党组织针对出现的问题，大胆实践，勇于创新，在这方面做了不少探索，值得肯定。例如，不少地方尝试对乡镇党委领导班子实行“公推*”，在把干部的命运交到老百姓和广大党员手里，利用公众这个最不容易被收买的群体实现对权力的约束和监督。

这里举一个仪陇“四权”模式的例子。在实行村民自治过程中有这样的情况：即使村委会主任是*出来的，一旦掌权，也往往发生滥用权力、甚至贪污腐化的现象。仪陇的“四权”模式就是为了防止和克服这种现象而发明出来的。所谓“四权”，就是把乡村治理中的权力明确地划分为党支部的领导权、村民会议的决策权、村委会的执行权和农民群众的监督权，还权于民，村里的大事让农民说了算，村委会不是一旦当选就拥有所有权力，而是执行全体村民会议在党支部领导下制定的规划和决策。这种做法，既最大限度地调动了广大村民的积极性，又有效地克服了过去村委会权力无限膨胀的现象。虽然“四权”模式讲的只是乡村治理，但实际上，它对我们如何解决上下之间的权力配置，具有很强的启示作用。

发展*是解决权力滥用的最根本的途径。什么时候我们的各级党委和政府能够熟练地、得心应手地使用*手段来治理社会，什么时候才可以说，我们的*政治发展进入到了一个成熟的阶段。所有向这个方向进行的努力，我们都应积极鼓励；所有围绕这一点进行的创新，我们都应满腔热情地予以支持。

王长江，*中央党校党建教研部，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。

基层政府的体制症结（1）

基层政府的体制症结

赵树凯

20世纪90年代后期东亚金融危机以后，人们开始检视东亚“发展型政府”的问题。有学者提出，发展型政府只是一个“过渡阶段”。结合对于中国基层政府的观察研究，我认为，中国的地方政府可以归为发展型政府，但又不同于东亚一般国家的发展型政府。重要区别在于，中国地方政府在追求经济发展过程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我们提出了“基层政府公司化”的概念。

“基层政府公司化”并非仅仅表现为政府领导人的观念，更重要的是一种有机的政府运行体系和运行机制。这个体系的核心问题是政府本身的官僚化程度低，或者说，作为现代官僚机构，其制度化程度不够。制度化不足的症结有三个侧面，即：公司化的运行逻辑，运动化的工作机制，碎片化的权威结构。简单地说，基层政府有三个问题尚未解决：做什么事情，怎样做事情，如何自我管束。地方发展的若干成就，可以由此找到解释；地方发展中的若干失误，也可以由此找到解释。

国外已经有学者研究提出，发展型政府不是一个可持续的过程，只是一个从“欠发达”进入“发达”的短暂过程中所能选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后，它面临着难以为继的问题。学者认为，发展型政府必须向监管型政府转型，日本就是转型的成功案例。那么在中国，政府在经济发展的深度介入方式是否也需要转变？我认为，过去发展中的问题已经充分显现，政府转型必须开始。本文试图刻画我国基层政府的这些问题和特征，以借此寻找改革的方向和路标。

公司化的政府运行逻辑

在市场经济体制下，政府的职能是提供公共物品和服务。但是，在以招商引资为第一要务的地区，政府已混同于一家经营工业园的公司，过分强调经济发展职能的地方政府已被公司化了。在地方政府领导人的话语里，充满了“土地便宜”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为政府的最高客户，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，地方政府往往不惜违法来保护工商企业。这些地方政府以增加投资为拉动增长的主要手段，以GDP为自己的营业额，以地方财政收入为利润。在有些地方的公路两侧，我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。政府对商业运营的支持能够促进工商业的发展，但忘记了自己的角色，政府把自己变成了市场竞争的一个主体，做了许多原本应该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上，或者说，政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。

这种公司化的政府运行机制，使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。首先，在政府运作过程中，民众的需要和要求难以迅速反馈到政府体系中来。或者说，反馈的方式主要是非常规性的，如上访、群体性事件。而那些设计好的制度化通道运行不畅，或被废弃、或被堵塞。其次，在信息反馈上来以后，政府的处理机制也不健全。从政府部门工作人员来说，缺乏为民众做事的激励机制，也就缺少对相关信息做出反应的动力。由此可见，政府改革已经落后于经济社会的发展。

基层政府的体制症结（2）

公司化之所以成为政府运行的基本

逻辑，主要有两个方面的根源：首先是整个政府体系自上而下的体制性要求——对于发展的片面理解，发展指标的压力型设计，成为政府公司化运行的公开旗帜。虽然现在“科学发展”已经成为重要的理念和号召，但是在从上到下的政府业绩考核中，GDP和财政收入依然是核心标准。其次是地方政府自身的利益性激励。在政府管理实践中，政府利益是客观存在的，各级政府有本级政府的利益，不同部门也有不同部门的利益，而政府官员的个人利益也是重要因素。基层政府行为失范既与自身利益恶性膨胀有关，也与上级政府的不当行为有关。所以，整个政府体系产生的体制压力和地方政府实体内生的利益追求，两者奇妙紧密地结合在一起，成为政府运行的基本动力。

运动化的政府工作机制

政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的内容来看，主要是经济领域的，如早期的“大办乡镇企业”、“发展小城镇”，晚近的“农业产业化”、“发展劳务经济”等；也有社会领域的，如“普九达标”、“计划生育达标”；还有政治领域的，如“政务公开”、大规模的政治学习活动等。从政府运动的层次来看，有全国性运动，也有地方性运动，还有基层性运动。省里有省里的运动，县里有县里的运动，乡镇也可以有自己的运动，比如省里有“创建文明村”，县里可以有“百村振兴”。这些上下名称不同、大小规模各异的运动，在实质内容上，有的基本一致，有的则各具神韵，也有一些其实是各唱其调。

从这些政府运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。在这个过程中，各级都会涌现出若干典型，早期的典型可能是自己出现的，后来的典型，特别是领导亲自抓的典型，则基本上都是各级政府倾人力物力营造出来的。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。

考察发现，基层政府的工作基本上都是在这些运动中开展，而常规工作分量很低。到了乡镇，最经常用的术语是“中心工作”，各部门的常规工作则是“业务工作”。中心工作其实就是“运动”，“业务工作”要服从“中心工作”。有不少干部，虽然编制在业务部门，其实长年累月在应付各种“中心工作”。可以说，基层政府至今没有学会“按部就班”地工作。以运动为政府工作的基本形式，我们将这种政府运作称为“运动型政府”。这种体制的动员能力很强，可以办成一些按常规办不成的事情，但是负面的作用也非常大。可以说，运动型的政府工作机制已经难以为继。

本文提出的“运动化政府”，在运行方式上与通常所说的“动员型政府”有某些共通之处。根据国外学者的研究，动员型政府的主要特征是国家垄断一切动员性资源，垄断所有政治性组织，只有国家可以动员国民。“动员型”政府以集权为特征，表现为组织集权和个人集权的双重结合。中国地方政府体制在若干方面具有这种特征，乡镇政府也具有这种特征。“运动化”的政府运行机制，在具体过程中表现为自上而下的压力传递。这种压力传递过程曾经被国内学者用“压力型体制”来解释。压力型体制是一级政治组织（县乡）为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。我们的观察发现，“运动化”政府运行机制还有更深刻的内在结构特征。第一，行政性共振。在政府的“运动化”运行中，形成类似物理学上的共振现象，形式上和?

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